摘要: 北朝州郡县建置严重膨胀，至北周统一北方后三年(大象二年，580年），有州211，郡508,县1124。州郡县三级总共近2000个行政机构，地方行政组织过多，则官员冗杂，行政费用大，管辖地域小。而且对中央政府而言，州的数目太多就使得管理幅度过大，不得不在州以上再...
北朝州郡县建置严重膨胀，至北周统一北方后三年(大象二年，580年），有州211，郡508,县1124。州郡县三级总共近2000个行政机构，地方行政组织过多，则官员冗杂，行政费用大，管辖地域小。而且对中央政府而言，州的数目太多就使得管理幅度过大，不得不在州以上再加一级都督区，或行台区，或总管区，增加了层级。而对下而言，州因地域太小，已直接与老百姓接触，变为亲民之官，于是遂有以州刺史兼郡守甚至兼县令，于是郡守成寄生之官，已经可以废除而无妨。
不久，隋代周立，继承了北周数量庞大的地方行政组织这份遗产，据《隋书•百官志》，隋初州郡县俱分九等，州置刺史、长史、司马、录事参军事，功曹，户、兵等曹参军事等员，上上州合323人，依次递减，至下下州犹有167人;首都所在之雍州地位特别，置牧，属官有别驾、赞务、州都、都正、主簿、录事等员，合共524人之多。郡置太守、丞、尉，正、光初功曹、光初主簿等员，上上郡合146人，减至下下郡为77人;京兆郡特殊，置尹，官吏合共244人。县置令，丞、尉、正、光初功曹、光初主簿等员，上上县官吏合99人，减至下下县为49人。大兴、长安两县特别，各有官吏147人。州郡县三级政府数目若以大象二年计，且皆以下下等为准，则隋初之各州当共有官吏35237人，郡当有39116人，县当有55076人，三级政府共有官吏129429人。这还是一个最低的估计数，若三级政府皆以中中等计，则应有24万名官员之多。隋初州郡县冗员如此之多，在行政管理上实在是一个很大的负担。不但行政费用巨大，而且到何处去寻求这么多称职的人来任职？所以文帝开皇三年(583年)初，河南道行台、兵部尚书杨尚希上奏说:“当今郡县，倍多于古，或地无百里，数县并置;或户不满千，二郡分领。具僚以众，资费日多，吏卒又倍，租调岁减，清干良才，百分无一，动须数万，如何可觅？所谓民少官多，十羊九牧。”建议并省部分州郡县，使“国家则不亏粟帛，选举则易得贤才”(《隋书•杨尚希传》)。同年十一月，文帝“遂废五百余郡，而以州治人，名则因循，职事同于郡守，无复刺举之任”(《通典•州郡典》)。这是说，将州刺史的责任从监察改为行政，B卩“以州统县，使刺史之名存而职废”。其实刺史在魏晋南北朝时已是行政长官，但因其下统有郡县二级，不直接亲民，故从一般心理上仍觉得其为监察之官。后来隋场帝又改州为郡，就是为了使其名实相副。
隋文帝的改革只是罢天下诸郡，以州统县,于州县两级行政组织并无大改变，亦无并省，故州县的数目仍不在少，以是在州之上曾先后有行台尚书省或总管府节制或统领诸州。不过仅省去郡一级机构，至少也已省去冗官1/4以上。平陈统一全国以后，同样将南方郡级政区也省去。直到炀帝大业三年(607年），才并省大量州县，并易州为郡，同时又对地方官员的设置进行一些改革，即每郡置太守，罢长史、司马，于太守下置赞务。不久又在太守之下、赞务之上加置通守一人，通守牵制太守，有似后世宋之通判。赞务后改郡丞，郡丞属勾检系统职官，掌一郡财政审计大权，分割太守权力。诸郡于年终由太守或上佐进京述职，称为朝集使。又南北朝时兵民不分，刺史治民且兼领兵事，从隋代开始，地方实行军民分离之制，“别置都尉以领兵，兵不属郡”(《通典•职官典》）。同时只分郡太守为三等，“上郡从三品，中郡正四品，下郡从四品”，比原州刺史降一级(《文献通考•国用考》）。
大业五年时有郡190,虽比文帝时的州数大大减少，但由中央政府直接管理仍然不便，于是又派司隶台官员或别使任诸郡之监察工作。但隋代的监察工作详情因文献不足至今仍不大清楚。唐初又改郡为州，以州为统县政区，但在玄宗天宝元年至乾元元年的16年间，州曾一度改郡。州之佐吏有别驾、长史、司马以及录事参军和司功、司仓、司户、司兵、司法、司士等六曹参军事（中、下州六曹不全置)。别驾、长史、司马，称为上佐，在刺史缺员或刺史为亲王兼领时.上佐可代理州事。但在一般情况下，上佐并无具体职责，与专职的参军不同，而又因其品高俸厚，故多用以安置宗室或闲散官员。诸曹参军则分掌州府军政财法等具体事务，称为判司。录事参军则统辖诸曹判司，处于总领督察地位，实权仅在刺史之下。
与州同级的统县政区有府。唐的首都与陪都所在州——雍州、洛州与并州，在玄宗开元元年分别改为京兆府、河南府与太原府，长官称牧，由亲王挂名遥领，实际上主持府政的是尹，即上都京兆尹、东都河南尹、北都太原尹。唐后期，皇帝驻跸过，或预备作陪都之州，也一律改府，故增设了凤翔、成都、河中、江陵、兴元、兴德等府。但这些府只置尹，并无挂名的牧。府尹之下，有少尹，其他官员设置与州略同，只是规格稍高而已。
与州、府相当的地方政府组织还有都督府和都护府。都督本是魏晋时刺史之加官，后来都督区演变成为准一级政区，都督遂成为刺史以上的一级准地方官。北朝都督府于北周时改为总管府，隋统一天下后将总管府推行于全国，废去南朝原有的都督府制，隋场帝为加强中央集权，又废除总管府制。唐兴，复总管府制，武德七年，又改都督府，在“缘边镇守及襟带之地”，设置都督一职“以统军戎”。
贞观十三年(639年）凡置都督府41，分统天下诸州，唯近畿九州不属都督府。虽然都督府名义上分统诸州，但实际上都督并不能干涉除驻在州以外他州之行政事务。景云二年(711年）曾使都督兼纠察州县之任，全国仅分24都督辖区，但这样一来，地方分权显然太重，因而反对者甚众，实行逾月即罢。唐初规定管十州以上为大都督府，不满十州者称都督府。此时之都督尚有军事上的意义,但与前朝相比，已经稍弱，自然不成为州以上的一级政府。但都督一职，位仍在刺史之上，而在首都及陪都三牧之下。唐代承平日久，都督的军事作用日渐降低，变成与刺史同一性质的亲民的地方官。故在《唐六典》中，将都督与州牧、刺史放在一起，述其职责云:“京兆、河南、太原牧及都督、刺史掌清肃邦畿，考核官吏，宣布德化，抚和齐人，劝课农桑，敦谕五教。每岁一巡属县，观风俗，问百姓，录囚徒，恤鳏寡，阅丁口，务知百姓之疾苦。”可见都督与刺史并无二致。景云开元之际，边疆地带又新设军事防御性质的节度使，都督之武职成分更加减少。正因为如此，故玄宗开元时更定都督分等标准，以户2万户以上为中都督府，不满2万户为下都督府(《唐会要•都督府》），与按户口分州为上中下等没有区别。
都督府的职官设置大致与州、府相同。其中除大都督府一般以亲王遥领，长史实主其事外，一般都督皆兼管所治州刺史。安史之乱以后，除节度使外又有团练、防御等使出现，都督府遂悄然消失，虽然在名义上始终未曾明令废除。都督之职称则仍然保留，有时用作追赠大臣的官称。同时安史之乱以后，道与方镇结合成为州以上一级政区，而诸大都督府之长史往往担任当道节度观察使本官，故长史一名也保留了下来。
都护府自西汉以来已有，是为了以军事形式监护少数民族而设置。其主要职责是“掌抚慰诸蕃，辑宁外寇，觇候奸谲，征讨携贰”。但到唐代，也部分地演变为与州相当的地方一级政府。如单于大都护府、安北大都护府皆下辖县，与州无异。而北庭大都护府与安南中都护府本分别由庭州与交州所改，自然也辖县与州同列，只有安西大’都护府与安东上都护府是纯粹的军事监护组织。都护府是直接辖县等同于州，而都督府是兼驻在州之刺史，以州领县，二者有别。都护府名义上分大都护府与上都护府两等，但实际上又有安南中都护府。大都护一般由亲王遥领，其属下又有副大都护1人，副都护2人，长史1人等;上都护府则置都护一人，余同前。中都护府情况不明。
都护和边州之都督又有监护领辖羁縻府州之职责(详见第十二章所叙，此处不赘）。州、府及都护府以下置县。唐代已不分大小县，县的长官一律称令。佐吏有丞、尉、主簿等。丞为令之副贰，尉分判众务、催征租赋，主簿掌文书簿计。另外名义上还应设有司功佐、司仓佐、司户佐、司兵佐、司法佐、司士佐之类佐吏，以与州府诸曹相对应，但实际上往往不设。
唐代州的数目很多，据《旧唐书•地理志》，在贞观十三年时有州358,这样多的统县政区由中央直接管理，显然颇有难度。但唐太宗宁愿宵衣旰食，也不肯在州以上设置高层政区，不但不设高层政区，连监察区也不设，只是定期或不定期地派遣巡察、按察、安抚等使，分道监察地方官的得失。分道巡察的做法从唐建国伊始便已实行。唐高祖武德元年（618年）十月，遣淮安王李神通为山东道安抚大使(《通鉴》武德元年十月庚辰条），是为唐代以中央官员巡行地方之滥觞。贞观八年(634年），太宗发十六道黜陟大使分巡天下;二十年正月，又遣孙伏伽等22人，以六条巡察四方(《唐会要》卷七七、七八）。这些都是不定期的监察行动。嗣后遣使巡察天下之举渐趋频繁，而且有定期派遣的趋向，如武周天授二年（691年）发十道存抚使分巡天下。中宗神龙二年（706年），发十道巡察使，两年一替，以廉按州部;景龙三年（709年）置十道巡察使分察天下；睿宗景云元年（710年）、二年，玄宗先天、开元年间，亦多次遣使巡察天下但直到玄宗开元中期，一切监察使职均系临时差遣。这种临时办法随着监察使节派遣次数的增加，显得越来越不适应。监察官员无固定治所，必须在京师与监察地之间频繁往还；又非固定官职，难以做到克尽厥职，同时监察地域范围也不固定，使监察对象经常发生变化，这几个因素都显然要影响监察效果。
于是唐玄宗着手实行改革，开元二十年(732年)始置十道采访处置使，检察非法，有如西汉13部刺史之职，成为定制。第二年又分十道为十五道。至开元二十二年二月十九日，诏发十道采访处置使(实则十五道，但沿用十道惯称），正式开始监察工作;三月二十三日，诏准诸道采访处置使置印。这样一来，终于使监察使成为固定官职，监察区正式形成。有一利即有一弊，监察区的形成与监察官员的固定化对于监察工作自然有利，但却又隐藏着监察区变成高层政区与监察官员变成封疆大吏的危险。
