摘要: 明代地方行政组织的基本体系是由都、布、按三司与府、州、县所组成，但在中期以后，由于形势发展的需要，却逐渐在都、布、按三司之外形成了一套总督、巡抚体制，以为新的地方行政组织。 都、布、按三司分立是为了加强中央集权的需要，但对于处理地方事务却有不利之处，尤其在地方...
明代地方行政组织的基本体系是由都、布、按三司与府、州、县所组成，但在中期以后，由于形势发展的需要，却逐渐在都、布、按三司之外形成了一套总督、巡抚体制，以为新的地方行政组织。
都、布、按三司分立是为了加强中央集权的需要，但对于处理地方事务却有不利之处，尤其在地方多事之秋，由于事权的分散，使得规模较大的突发事件不能得到及时有效的应付，对内不能绥靖农民起义，对外无法抵御强敌人侵。于是在宣德年间以后，经常向各地派出总督、巡抚两类新型官员，这些督、抚都带有中央政府一二品大员的职衔，在所督或所抚地区内拥有处置军务、监察官吏、治理民事的综合权力，以克服都、布、按三司互不统摄，行政、军事、监察三权各自为政的缺陷。总督、巡抚的派遣在起初均属临时性质，与唐代的使职差遣事毕即罢一样。但明代后期内外交困，阶级矛盾和民族矛盾都不断激化，内地和边境无一日无事，总督与巡抚之职由临时派遣变为长期设置，由派往个别地区而扩大至全国各地,其管辖范围也由变动频繁到相对固定，于是总督、巡抚二职遂成地方最高一级官员，总督巡抚辖区也就成为两京十三布政使司之外的行政区划了。
巡抚一职始于洪武二十四年皇太子巡抚陕西一事，随后，永乐十九年又有尚书蹇义等26人巡行天下，安抚军民之举(《明史•职官志》)。但前事只表明巡抚一名之所起，后事则尚无巡抚明确职权之规定。洪熙元年(1425年)设南畿浙西巡抚，以解决“豪右之民”横行乡里之弊端。宣德五年(1430年)分遣巡抚赴两京及各地，督催税粮的征收。巡抚职权渐明，且渐有划地分巡之趋势。景泰四年（1453年)起，巡抚一律属于都察院系统，统称巡抚都御史，以便于在行使监察权时，统辖地方上的按察使和都察院派出的巡按御史;成化二十二年(1486年），基本上取消了巡抚回京议事的规定，而早在此之前又已准许巡抚携家属赴任，显示出巡抚一职的地方化。故《明史》有云：“天顺而后，巡抚之寄专，而监司守牧不得自展布，重内轻外之势成矣。”这里监司指都、布、按三司，守牧指知府、知州，这些地方官在天顺以后已不能专权于地方，而必须听从巡抚之命了。至嘉靖万历以后，巡抚已经成为实际上的地方官员，而且职权更加扩展。首先是巡抚成为连续性而不是间断性的派遣，而且与一般地方官员一样，有制度化的离任与到任的交换手续;其次从嘉靖中期起，巡抚多加提督军务职衔，更进一步明确执掌军权;并且自万历元年(1573年)始，巡抚之职名多由“巡抚XX地方”改为“XX地方巡抚”，这是从中央官员变为地方官员的标志。
总督之设不如巡抚普遍，同时特遣性质较为明显，地方性与稳定性都不如巡抚。成化十年以后，逐步确定了总督节制巡抚的体制。
总督与巡抚名义上都属监察系统，归属于中央都察院。《明史•职官志》曰：“都察院……其在外加都御史或副、佥都御史衔者，有总督，有提督，有巡抚，有总督兼巡抚，提督兼巡抚，及经略、总理、赞理、巡视、抚治等员。”故总督的正式官称一般为“兵部侍郎兼都察院(副、佥)都御史总督地方军务”，巡抚为“都察院(副、佥)都御史巡抚地方”，表面上似为监察官员，但实际上明后期已演化为凌驾于都、布、按三使的封疆大吏了。地方大吏原为都、布、按三使，“布政使人为尚书、侍郎，副都御史每出为布政使。宣德、正统间犹然，自后无之”。说明正统以后，布政使地位下降，受制于总督、巡抚等。与此同时，明末的数十个总督、巡抚辖区也寖假成为代替两京十三布政使司的准高层行政区划了。
总督、巡抚虽凌驾于三司之上，但其具体管理工作并非通过指挥三司来行事，而是经由所抚地区的道来实现的。如宣府巡抚下辖口北分巡道、口北分守道、怀隆兵备道;延绥巡抚下辖靖边兵备道、神木兵备道、榆林兵备道、河南分守道。同时，巡抚又需以往来巡视实现其管理职权，与布政使坐衙施政的方式有所区别。巡抚出巡所属府、州、县时，布政使与按察使一定要随从，表示巡抚的位尊权重。总督行使职权则一方面通过节制巡抚，另方面也通过直辖的各道来实现。
